Prezentujemy komentarz byłego szefa BBN i członka Rady Programowej Instytutu, gen. Stanisława Kozieja, na temat ogłoszonej Strategii Bezpieczeństwa Narodowego 2020.
Strategia Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej, zatwierdzona przez Prezydenta RP 12 maja 2020 roku , jest formalnie dokumentem potencjalnie ważnym, mającym stanowić fundament koncepcyjny zarówno działań państwa w stosunku do potencjalnych i realnych zagrożeń dla bezpieczeństwa, jak i przygotowania (rozwoju, transformacji) potrzebnego do tego systemu bezpieczeństwa narodowego. Wydaje się jednak, że nie będzie mogła skutecznie spełniać tej funkcji.
Partia rządząca przez 5 lat nie uznawała strategii z 2014 roku, podejmując jednocześnie wiele decyzji strategicznych w sprawach bezpieczeństwa narodowego, w tym tak kluczowe, jak np. zmiany w Polityczno-Strategicznej Dyrektywie Obronnej, ustanowienie Głównych Kierunków Rozwoju Sił Zbrojnych i wieloletniego programu ich rozwoju, zmiany w systemie kierowania i dowodzenia Siłami Zbrojnymi, tworzenie nowych rodzajów Sił Zbrojnych itp. Decyzje te podejmowane były bez ustanowienia własnej strategii, co świadczy o astrategiczności obecnej ekipy rządzącej i lekceważeniu przez nią potrzeby posiadania strategii w kierowaniu bezpieczeństwem narodowym .
Dlatego przygotowywano ją raczej administracyjnie i biurokratycznie, a nie merytorycznie, bez jakiejkolwiek debaty z udziałem także pozarządowych, niezależnych ekspertów i przedstawicieli różnych sił politycznych, czyli bez – nakazanego w obowiązującej wówczas strategii – Strategicznego Przeglądu Bezpieczeństwa Narodowego. Co dziwniejsze to w obecnej strategii także stwierdza się, podobnie jak w poprzedniej, że weryfikacja oraz jej aktualizacja odbywać się może w ramach strategicznych przeglądów w dziedzinie bezpieczeństwa. To słuszne ustalenie stoi jednakże w sprzeczności ze sposobem przygotowania jej samej. Powstał bowiem dokument nie tyle państwowy, co rządzącej partii, wybitnie gabinetowy, mogący z tego powodu budzić zastrzeżenia.
Strategia obecna może więc podzielić los jej poprzedniczki z 2014 roku, tzn. nie będzie rządzącym potrzebna i nie będzie realizowana. Tamta nie była realizowana ze względu na doktrynę totalnej negacji poprzedników i zerwanie ciągłości strategicznej, ta może nie być realizowana ze względu na kontynuację wolunturastycznego stylu kierowania państwem w ogóle, a bezpieczeństwem w szczególności.
Strategia bezpieczeństwa narodowego z 2020 roku ma nieco inny układ i strukturę niż dotychczasowe (z 2007 i 2014 roku) i stoi w sprzeczności z logiką cyklu strategicznego, który zakłada cztery etapy formułowania koncepcji strategicznej: 1) identyfikacja interesów narodowych jako punkt wyjścia dalszych analiz; 2) ocena i prognoza środowiska bezpieczeństwa dla określenia tego, co może przeszkadzać, a co może pomagać w realizacji tych interesów; 3) określenie koncepcji (celów i zadań) strategii operacyjnej, czyli sposobów zapewnienia realizacji interesów narodowych w konkretnych warunkach środowiska bezpieczeństwa, w odniesieniu do przewidywanych zagrożeń, ryzyk, wyzwań i szans; 4) określenie koncepcji (celów i zadań) strategii preparacyjnej, czyli sposobów przygotowania (utrzymywania i transformacji) własnego systemu bezpieczeństwa do realizacji wyżej określonych zadań operacyjnych.
Tymczasem obecny dokument rozpoczyna się od oceny środowiska, a nie od identyfikacji interesów narodowych. Ponadto brak w niej w ogóle trzeciego punktu cyklu strategicznego, czyli określenia strategii operacyjnej, tj. koncepcji celów i zadań strategicznych dotyczących sposobów przeciwdziałania zagrożeniom (w tym wojennym) i ryzykom, podejmowania wyzwań czy też wykorzystywania szans dla bezpieczeństwa Polski stwarzanych przez środowisko strategiczne. Strategia obecna w części zadaniowej jest wyłącznie strategią preparacyjną. Mówi o sposobach przygotowywania (rozwoju, doskonalenia…) poszczególnych segmentów systemu bezpieczeństwa narodowego. Ale o przygotowaniach do czego? Jakie działania strategiczne Polska może i powinna prowadzić w różnych scenariuszach zagrożeń? Tego nie ma. Strategia z takimi brakami będzie bardzo słabą podstawą do opracowania (uaktualnienia) Polityczno-Strategicznej Dyrektywy Obronnej.
Strategia rozpoczyna się od diagnozy środowiska bezpieczeństwa. Ponieważ wcześniej nie zostały określone polskie interesy narodowe, to nie ma tu niestety konkretnej oceny i wniosków co do tego, w jaki sposób przedstawione w diagnozie warunki zagrażają lub pomagają w ich realizacji. Mimom tego zastrzeżenia warto podkreślić, że strategia słusznie akcentuje zagrożenia ze strony Rosji, co powinno nie tylko ukierunkować narodowe przygotowania obronne, ale także służyć eksponowaniu w relacjach z sojusznikami wagi problemu bezpieczeństwa wschodniej flanki NATO i UE. Słusznie, że sygnalizuje się także istniejące ryzyka związane z wewnętrznymi kłopotami NATO i UE, bo w strategicznych analizach ewentualnościowych brać należy pod uwagę różne, nawet czarne, scenariusze dla Polski. Dobrze, że zauważone zostało ryzyko konfliktu hegemonicznego między USA i Chinami, choć zabrakło oceny jego wpływu na realizację polskich interesów narodowych.
Warto też odnotować, że strategia zauważa niemal wszystkie najnowsze trendy i nurty w rozwoju warunków bezpieczeństwa, takie m.in. jak hybrydowość, w tym ryzyko agresji podprogowych, działania w cyberprzestrzeni, znaczenie kosmosu, nowe technologie bezzałogowe, zautomatyzowane i zinformatyzowane systemy walki i wsparcia, sztuczna inteligencja, ryzyka wykorzystywania taktycznej broni jądrowej do tzw. deeskalacji konfliktu konwencjonalnego, czy wreszcie zagrożenia pandemiczne. Jednakże w ślad za tym nie idą żadne próby konkluzji co do strategicznych scenariuszy możliwego rozwoju tego środowiska z punktu widzenia ich wpływu na bezpieczeństwo Polski. Brak refleksji o takich scenariuszach jest chyba kolejnym powodem tego, że dokument ten nie formułuje w ogóle koncepcji działań strategicznych (czyli strategii operacyjnej).
Co do interesów narodowych to dotychczasowe strategie jasno wskazywały na Konstytucję, jako źródło dla ich identyfikacji. Strategia z 2020 roku nie tylko że poświęca im bardzo mało uwagi, to w zasadzie nie wiadomo, skąd one się biorą, na jakiej podstawie zostały określone. Nie wspomina w ogóle o Konstytucji sprawiając wrażenie arbitralnego zdefiniowania najważniejszej kategorii strategicznej, jaką są interesy narodowe. Jest to kolejna poważna słabość tego dokumentu.
Część zadaniowa strategii ujęta jest w formie czterech filarów. Pierwszy z nich to bezpieczeństwo państwa i obywateli. W jego ramach na podkreślenie zasługuje zamiar budowy zintegrowanego systemu zarządzania bezpieczeństwem. Taka potrzeba została już określona w pracach Strategicznego Przeglądu Bezpieczeństwa Narodowego i ujęta w Białej Księdze Bezpieczeństwa Narodowego z 2013 roku . Idzie tu o integrację procesów kierowania przygotowaniami obronnymi, zarządzania kryzysowego i kierowania obroną państwa w czasie wojny, integrację planowania obronnego i cywilnego, w tym obrony cywilnej, a także o koordynację tej problematyki na szczeblu rządowym, wojewódzkim i samorządowym. Na szczeblu centralnym ważne jest ustanowienie ponadresortowej koordynacji przy pomocy Komitetu Rady Ministrów ds. Bezpieczeństwa Narodowego. W związku z kompleksowością i wzrastającą dynamiką procesów współczesnego bezpieczeństwa jest to zadanie szczególnie ważne.
Drugim ważnym celem umieszczonym w tym filarze jest odporność państwa i powszechność obrony. To także zadanie kontynuacyjne, jako że prace nad odpornością strategiczną państwa podjęte zostały w Biurze Bezpieczeństwa Narodowego już w 2014 roku. Rolę odporności strategicznej (resilience) we współczesnych warunkach podkreśla się także mocno w ostatnim czasie w NATO.
W stosunku do Sił Zbrojnych RP najważniejszym zadaniem i jednocześnie – niestety – najbardziej wątpliwym co do możliwości jego realizacji jest zwiększenie do 2024 roku wydatków obronnych do poziomu 2,5% PKB (a nie dopiero w latach 30., jak zakładał dotychczas rząd). Taki zapis, mimo nadchodzącego nieuchronnie kryzysu gospodarczego w związku z pandemią koronawirusa, budzi podejrzenia o niepoważne traktowanie tej strategii przez cały obóz rządzący. Jest ona widziana chyba bardziej jako element propagandy wyborczej wśród wojskowych w ramach kampanii prezydenckiej obecnego Zwierzchnika Sił Zbrojnych, niż wiążąca koncepcja do realizacji.
Pozostałe zadania dotyczące zdolności Sił Zbrojnych są długą i szczegółową wyliczanką zaplanowanych już (nie ma tu nic nowego) programów ich rozwoju i modernizacji. Taka „litania” zadań bez jakiejkolwiek priorytetyzacji, czyli bez wskazania strategicznych priorytetów rozwoju Sił Zbrojnych na kolejną dekadę, jako podstawy do skonkretyzowania ich przez prezydenta i Radę Ministrów w kolejnym cyklu planistycznym, to żadna strategia.
Strategia formułuje też dwa kolejne ważne zadania, jakimi są cybebezpieczeństwo i bezpieczeństwo informacyjne. Dobrze, że zostały wyodrębnione i przez to mocniej zaakcentowane. To rzeczywiście dzisiaj bardzo ważne obszary bezpieczeństwa narodowego.
Drugi filar strategiczny dotyczy działania Polski w systemie bezpieczeństwa międzynarodowego. W tej dziedzinie widać podejście kontynuacyjne jeśli idzie o prawidłową hierarchię działań międzynarodowych na rzecz realizacji strategicznych interesów bezpieczeństwa: NATO, UE, współpraca strategiczna z USA, inicjatywy regionalne. Ważne jest podkreślanie w strategii konieczności wpływania na kształtowanie polityki i praktyki sojuszniczej (tak w NATO, jak i w UE) stosownie do polskich potrzeb bezpieczeństwa. Dobrze, że w analizowanej strategii nie znalazły się różne ekstrawaganckie pomysły i praktyki obozu rządzącego, jak antyunijność, bezrefleksyjna proamerykańskość, historyczne pretensje do sąsiadów.
Trzeci filar to tożsamość i dziedzictwo narodowe. Wydaje się, że zabieg z wyeksponowaniem tej problematyki jako jednego z czterech filarów bezpieczeństwa Polski nie powiódł się. Widać to po ubogim ilościowo i treściowo zestawie zadań w ramach tego filaru. Choć tożsamość ukształtowana jest przez historyczne doświadczenia (dziedzictwo), to jednak współcześnie utrzymywana, utrwalana i kształtowana jest w toku społecznego rozwoju współczesnego narodu. Dlatego lepszym zapewne podejściem byłoby zadaniowe ujęcie jej w ramach celów dotyczących rozwoju społecznego.
Czwarty i ostatni filar to rozwój społeczny i gospodarczy. Przedstawione są tu cele i zadania związane z ochroną rodziny, polityką migracyjną, bezpieczeństwem ekonomicznym i energetycznym, ochrona środowiska naturalnego oraz potencjał naukowy i technologiczny. Dziwi w tej część brak w ogóle kwestii dotyczących powszechnej edukacji na rzecz bezpieczeństwa. Tymczasem upowszechnianie wiedzy na temat bezpieczeństwa oraz kształtowanie świadomości strategicznej Polaków m.in. poprzez taką edukację zostało już dawno zidentyfikowane jako jeden z priorytetów przygotowań i doskonalenia systemu bezpieczeństwa narodowego w warunkach demokracji i rewolucji informacyjnej. To istotne niedopatrzenie obecnej strategii.
W sumie można skonkludować, że Strategia Bezpieczeństwa Narodowego z 2020 roku została przyjęta zbyt późno i ma zbyt wiele braków, w tym zwłaszcza brak strategii operacyjnej, by realnie mogła spełniać rolę koncepcyjnego fundamentu bezpieczeństwa państwa, w tym uruchomić nowy cykl przygotowań strategicznych państwa w sferze bezpieczeństwa narodowego.